2022年5月14日，智利环境委员会提出的促进铜矿、锂矿和其他战略资产国有化的提案未能获得制宪议会通过。这项提案试图让矿权“国有化”，赋予智利政府对锂、稀有金属和碳氢化合物的专有采矿权，以及铜矿的多数股权。

智利制宪议会共155位委员，提案需获得三分之二的票数（103票）才能被纳入宪法草案。5月7日，该项提案仅获得66票，遭议会否决。在5月14日的第二轮投票中，智利环境委员会又提交了多个版本的矿权改革计划，但所得票数均低于被纳入宪法草案的标准。

国际矿业投资者暂时松了一口气。

智利这个拥有900万吨锂资源，锂储量占全球11%的国家，与南美洲的阿根廷和玻利维亚一起被称为“锂三角”。在全球新能源产业加速发展的今天，继传统矿产主要产地之后，拉美国家再次站在了风口浪尖。

全球锂资源不仅区域分布相对集中，控制权也高度集中。国泰君安证券此前发布的一份研报显示，全球77%的锂业市场份额由五大公司掌控。其中，中国的赣锋锂业和天齐锂业市场占比分别为16%和14%，其余的47%被美国雅宝ALB（占比25%）、智利矿业化工SQM（占比15%）、美国livent（占比7%）三家公司瓜分。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域开放室主任、研究员卢伟日前在《财经智库》撰文提到，随着2030年国际石油开采量达峰和全球“碳中和”开启，全球能源系统正在发生根本性变化，能源安全的核心将从对传统化石能源的争夺转变为对稀土、钴、锂等新能源关键元素和颠覆性能源技术的争夺。非洲地区的刚果、津巴布韦以及拉美地区的智利、玻利维亚与阿根廷等全球钴、锂主要供应国，将取代中东、里海等油气富集地区，成为地缘博弈的新焦点。

随着左翼党派代表重登政治舞台，“锂三角”改变其对国际投资者“待遇”的新闻不绝于耳。与传统矿产开发时代相比，中资矿业和电池企业作为其中一员，正面临新的课题。

国有化尝试

工业国家需要矿产，就像肺需要空气一样。

从19世纪开始，拉美地区就因其丰富的自然资源和低廉的劳动力成本成为跨国公司争相布局的热土，而拉美地区国家对外来者有着不同的态度，左右翼力量的执政策略在独立自主和自由开放之间变换。

中国石油集团经济技术研究院孙依敏等曾撰文指出，过去几十年拉美政治的发展轨迹表明，左右翼轮流执政是历史常见现象，两方均因政策偏好存在弊端而缺乏执政持久性。这也导致拉美地区存在政策稳定性风险。

近年来，拉美多个国家经济停滞甚至陷入衰退，贫富差距扩大，执政的右翼政府公信力下降，左翼力量复苏。“锂三角”中，2019年，中左翼反对派总统候选人阿尔韦托·费尔南德斯当选阿根廷总统；2020年10月，左翼政党“争取社会主义运动”候选人、前莫拉莱斯政府经济部长阿尔塞当选玻利维亚总统；2022年3月11日，左翼政党联盟“赞成尊严”候选人加夫列尔·博里奇宣誓就职智利总统。

相对于坚持新自由主义发展模式，他们在不同程度上主张强化国家调控。战略资产国有化成为政府改革的一个方向。

2022年2月4日，智利制宪议会初步通过促进铜矿、锂矿及其他战略资产国有化的提案，作为起草新宪法的一部分。虽然三个月后的第二轮投票，矿权改革计划未能获得通过，但另一项规定矿企必须保留部分矿产资源以避免过度开采的提案将被纳入宪法草案。同时，国会议员虽然投票禁止在冰川、保护区和对保护水系至关重要的地区进行采矿，但仍允许在盐滩、湿地、永久冻土区和海底进行采矿。

同样拥有较多锂资源的墨西哥也加强了对锂矿开发的审查。墨西哥总统奥夫拉多尔于2022年3月宣布对所有锂矿合同进行审查，而此前他曾承诺，不会触及已经开始勘探工作并满足所有许可证要求的私营企业。

虽然前述三国探明锂资源储量加起来占据全球近半，但在产量上，三国加起来还不足全球的30%，定价能力不足。同时，目前锂辉石开采出来后，部分仍需运往中国等地转化成锂盐，即便国有化法案生效，建立国家矿业公司，完成规划选址、运营建设，实现产能再延伸到销售，也需要相当长的时间以及持续的资源投入和技术能力提升。

在此之前，拉美历史上一共经历过三次大的国有化浪潮。

第一次是20世纪30年代墨西哥、玻利维亚的国有化。第二次国有化于20世纪60—70年代发端于古巴，随后在多个拉美国家掀起高潮，涉及秘鲁、玻利维亚、智利、委内瑞拉、墨西哥、厄瓜多尔、巴西等十几个国家，范围以石油、采矿、铁路、电力为主，还涉及金融业、制造业、农牧业、渔业和服务业等。第三次国有化从1999年委内瑞拉总统查韦斯上台执政开始，2006年前后达到最大规模。

20世纪后，智利政治舞台上逐渐形成左、中、右三股相对稳定的政治力量，1970年上台的总统阿连德将财产社会化推向财产国有化的极端。国有化法令明确，国家对智利国内所有矿产拥有绝对和排他性的控制权。

在铜矿国有化过程中，受损最大的是外国资本，比如阿纳康达矿业公司（Anaconda）、肯尼科特铜业公司（Kennecott）等美国公司。1964年，在劳动生产率水平相同的情况下，智利铜矿的平均工资仅相当于肯尼科特公司设在美国冶炼厂基本工资的八分之一。阿连德政府在补偿金中扣除了约8亿美元，作为对1965年以来外国投资者所获超额利润的惩罚。通过这种激进的方式，阿连德政府取得了矿产专营权，但也招致了国际社会的不满。

推进国有化之后，玻利维亚的天然气工业发展陷入隐忧。当时的研究表明，其在天然气上取得的成绩主要得益于国有化之前的数个勘探发现。2012年，玻利维亚才终于发起了自2006年完成国有化以来的首轮勘探招标，共提供15个区块，吸引资金开拓新的天然气产区。但外国公司对此次招标兴趣不大，分析认为，许多公司对数年前的国有化进程心有余悸。

真正需求

拉美媒体《里约时报》早前报道，“锂三角”正就建立一个锂生产国组织进行讨论，目标是像石油输出国组织（OPEC）一样发挥作用。墨西哥也可能会加入。2021年3月，阿根廷时任外长索拉与玻利维亚领导人讨论了“锂欧佩克”的想法。一年之后，随着智利总统博里奇上台，“锂欧佩克”的热度超出以往任何阶段。

“锂欧佩克”的想法最早于2011年由阿根廷政府率先提出。随后阿根廷与玻利维亚、智利建立类似“产锂国协会”组织，以管控锂矿价格、防止锂资源开采过剩。

时任阿根廷科技部技术和科技促进司司长鲁道夫·特奇（Rodolfo Tecchi）对媒体表示，在不久的将来，三国的锂产量将继续维持高位。三国可以通过类似欧佩克的做法，共同控制锂矿市场。但由于几个国家政府之间的分歧，该想法长期被搁置。

《财经》曾撰文分析，欧佩克同时扮演着基石产能和动态产能两个角色，通过快速调节石油产能达到影响价格的目的，但拉美“锂三角”未来在锂市场当中只有基石产能一个角色，因为盐湖提锂存在技术限制，无法快速调节产能。

虽然对外政策都走在“独立自强”的方向上，但“锂三角”国家的政策选择各有特色。

一位拉美地区境外项目保险研究者对eo表示，智利国民对国家发展方向的思潮确实在变化，大方向是左转中略带回调，而阿根廷在沉重的国家债务压力下，以资源换经济仍然迫切。

财联社2022年5月23日报道，智利矿业部长Marcela Hernando当地时间5月22日接受采访时表示，智利政府已决定成立一家国有锂企业。据Hernando介绍，政府正在组建一个专门小组来确定运营国有锂企业的最佳方案。

她表示，智利政府希望在年底前确定方案以及公司的商业运作模式。Hernando强调，尽管国家将是这家拟建立公司的主要股东，但仍然对私人资本开放投资。

这一动向符合智利新任总统博里奇在竞选时提出的推行矿业新政改革的主张。其主要内容包括：推动国家矿业公司的现代化治理改革，建立废矿和小型采矿废弃的机械设备回收体系，成立一家国有锂矿企业并建立新的治理标准；支持各方企业包括境外企业入股国有大型锂矿企业；针对开采矿物的价值和矿业公司所获利润，以及二氧化碳排放和柴油消费征收的绿税等领域，构建一体化权利金制度，对现存80%的矿业合同仍保有到2024年的稳税期政策；努力提升矿产资源产业链本土化程度，加大科技创新投资，提高相关资源及副产品的附加值等。

目前，智利国内大部分矿产资源由本土龙头企业把控。智利国家铜业公司（Codelco）是全球最大的铜生产商之一，拥有国内七大矿山全部股权，公司产量占据2020年智利铜矿产量的30%。智利矿业化工（SQM）是智利最大的化工企业，也是全球最大的碳酸锂生产商，拥有盐湖碳酸锂年产能12万吨，约占全球产能的16%、全球盐湖产能的34%。

据不完全统计，参与智利铜矿开发的外企包括必和必拓、力拓、嘉能可、日本新日矿、英美资源、自由港麦克莫兰等，参与智利锂矿开发的外企包括美国雅宝和中国天齐锂业等。

有评论认为，智利并非要实行全部矿权国有化，而是通过控股+参股锁定部分权益量，可以说是比较温和的国有化方式。

2022年1月28日阿根廷总统阿尔贝托·费尔南德斯宣布，阿根廷与国际货币基金组织（IMF）达成了一项新的信贷协议，将减轻阿根廷在2022年至2023年期间面临的近400亿美元债务负担。他在2月3日与俄罗斯总统普京会晤时曾表示，阿根廷经济上严重依赖美国和IMF，应该摆脱这一巨大依赖。

2022年2月，国家发展改革委官网消息，中国与阿根廷政府共同签署了《中华人民共和国政府与阿根廷共和国政府关于共同推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设的谅解备忘录》。阿根廷正式加入“一带一路”倡议。

费尔南德斯此前向新华社表示，“一带一路”倡议将帮助阿根廷实现发展，中国在能源、粮食和基础设施建设等方面对阿根廷的投资正在不断增加，阿根廷乐见来自中国的投资。

财联社报道，2022年1月，阿根廷政府表示，将进一步下调矿业出口税，但尚未公布具体细节。2020年10月，阿根廷已将矿业初级产品出口税从12%降至8%，不过矿业组织表示，降税力度还不够。阿根廷政府的目标是到2030年矿业出口收入提高到100亿美元以上，加大力度吸引外国投资者进入该国矿业，并提高金属和矿产产量。

五矿商会发展部主任、责任钴业倡议理事长孙立会总结认为，玻利维亚一直以来都不允许外资对锂矿控股、持股；智利在推进国有化方案，即便目前不会一步到位，其国内也已具备一定的支持基础；“锂三角”中环境最为宽松的是阿根廷。“智利的锂矿开发起步较早，拥有自己的技术和运营团队，而阿根廷起步较晚，更依赖外资进入支持。”

中资竞逐

上游资源品价格攀升，推动着国内新能源产业链涉足上游。相关统计显示，2022年以来，已有60多家企业宣布了锂电产业链投资计划，其中比较活跃的包括赣锋锂业、天齐锂业、宁德时代等。

孙立会坦言，中资在拉美投资矿产，除了受国有化趋势影响外，也一直面临ESG（环境、社会和公司治理）方面的风险。

一位长期研究拉美、非洲矿产投资的人士透露，中资企业已在拉美地区耕耘铜矿、铁矿等传统矿产多年，运营期间遇到过程度不同的社区、劳工、环境问题，面临的投资风险较大。目前拉美锂矿投资项目尚处于开发前期，没有进入运营周期，问题还没有暴露，但不能忽视潜在的风险。

2022年1月14日，智利当地法院叫停了比亚迪总计8万吨金属锂配额的合同。相关媒体报道，锂矿所在地科皮亚波州州长以及阿塔卡玛盐湖（Salar de Atacama）附近的土著社区提起了上诉。地方代表认为此次招标方案违背环境保护、经济发展等原则。州法院以“招标存在争议”为由叫停了锂矿项目。

孙立会说，矿产开发的环境社会问题由来已久，不仅对中资企业是个挑战，对众多跨国公司曾经也都是道槛。

在电池金属钴矿资源富集的刚果（金），曾有NGO通过西方媒体诟病苹果、三星等跨国公司；中资华友钴业的供应商在当地使用童工开采钴矿的舆论传播，在当时给涉事企业的运营和名誉造成了巨大的负面影响。

“很多企业把ESG当作负担，要其主动投入的难度比较高。跨国公司也是在多年的海外投资中学习的，中资也在经历这样的阵痛。”孙立会指出。

智利新任总统博里奇在竞选时就曾高度强调环境保护和原住民权利等政策，明确反对破坏自然环境的采矿计划，开采企业在合规经营、负责任采矿和履行社会责任等方面必须接受更严格的监管。即便国有化政策不会将外资拒之门外，当地对社区、环境的要求难免成为项目开发运营中的一大风险。

据了解，目前中资矿企“出海”，大多只针对项目启动时进行环境评估，而对供应商的管理以及后续运营，仍然缺乏ESG意识，特别是对社区风险缺乏良好的防范预案和处置经验。

一位曾长期在海外从事销售工作的中资企业人士告诉eo，对社区相关的事务，不要轻易承诺，承诺了就必须做到，否则会留下隐患。

孙立会还提到，应重视对供应链上的企业ESG方面的尽职调查，否则可能出现“城门失火，殃及池鱼”的情况。

2022年6月1日，中国银保监会发布的《关于印发银行业保险业绿色金融指引的通知》（银保监发〔2022〕15号）指出，银行保险机构应当加强信贷和投资资金拨付管理，将客户对环境、社会和治理风险的管理状况作为信贷和投资资金拨付的重要依据。在已授信和投资项目的设计、准备、施工、竣工、运营、关停等相关环节，合理设置环境、社会和治理风险评估关卡，对出现重大风险隐患的，可以按照合同约定中止直至终止资金拨付。

史密夫斐尔律师事务所北京办公室中国能源业务主管合伙人孙晔律师此前在接受eo专访时指出，中国企业在境外投资中面临的挑战越来越大，地缘政治博弈带来的摩擦也不可避免。中国企业需要有ESG意识，制定ESG相关公司政策并真正落实，逐步完善披露制度，以及积极参与可信的第三方评价体系。

“灭火”的代价比“预警”要大得多。