2021年以来，全球能源供应出现了持续紧张，煤炭、石油、天然气价格创历史新高，全球多个国家电价上涨，能源消费和供给价格矛盾十分突出，我国也出现了阶段性限电的情况。在煤炭价格大涨，燃煤发电买不起煤、电力供应不足的背景下，国家出台了一系列的宏观调控政策抑制煤价不合理上涨、保障煤电安全生产。10月11日，国家发改委印发了《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格【2021】1439号），明确有序放开全部燃煤发电上网电价，通过市场交易形成上网电价，扩大市场交易电价上下浮动范围，将燃煤发电交易价格浮动范围扩大到20%。11月24日，中央全面深化改革委员会第二十二次会议，进一步强调了“要改革完善煤电价格市场化形成机制，完善电价传导机制，有效平衡电力供需”。

“1439号”文件的出台不仅对燃煤发电的价格进行了市场化改革，同时也对市场化方式形成价格的机制进行了明确，对整个电力系统影响都是深远的。一是短期看有利于在一定程度上缓解当前煤电矛盾和限电现象。我国煤电矛盾形成较为复杂，绝不是电价能够完全解决的，但短期信号作用很明确。二是有利于进一步协调政府和市场的关系，有效推动发电侧、售电侧多买多卖的竞争市场形成与完善，政府对市场的直接干预进一步缩小，监管内容更加明晰。三是有利于构建以新能源为主体的新型电力系统。进一步放开各类电源发电计划，丰富中长期交易品种，加快电力现货市场建设，加强辅助服务市场建设，探索建立市场化容量补偿机制，都将有利于合理引导各类电源投资建设，体现煤电在电力系统中的价值和发展绿色电源的价格信号引导。

但是要清醒地认识到浮动机制是一把双刃剑，市场定价才是电力市场的核心。任何市场，价格都是核心要素，电力市场也不例外。电力市场良性运行需要科学的价格形成机制，即由市场供需形成电力价格。既包括符合电力消费的时间曲线，也包括符合电力供应时间曲线的分时价格，还包括为了维持电力系统安全稳定运行而产生的购买辅助服务成本。

政府定价退出时机成熟

2002年第一轮电力体制改革的“国发5号”文件就已经确立了我国电力体制改革“打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本”的总目标和“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的总体任务。2015年的“中发9号”文件进一步完善和推进了我国电改的总体架构，在具体改革举措上概括为“三放开、一独立、三强化”的实施路径。整体来看，改革的核心是价格，改革的重点是价格，改革的难点也是价格。

（一）政府定价具有历史积极意义

“1439号”文件出台以前，约30%的煤电电量执行政府定价，燃气、新能源发电大部分也是执行政府固定价格。这在电力系统快速发展时期和电力市场建设初期有重要的积极作用：

一是在计划体制下，以标杆基准价格为标的，极大提高了电力行业在规划、建设期间降低造价的主动性，进一步促进了发电装机和大容量机组的快速建设投产；

二是极大促进了在运机组技改降耗的主动性。通过进一步降低能耗指标，促进项目运营提升；

三是极大促进了供热改造的实施。我国发电机组供热成本分摊采取的“好处归电法”的会计核算制度，固定热力产品耗煤指标，反算供电能耗，综合看来，供热能够分摊部分成本而降低供电成本，这使得供热业务账面总体呈现亏损状态。因此，相同的政府定价使供热机组比纯凝机组在成本竞争过程中更加有优势，以热定电的传统模式对供热机组获得更大份额具有天然庇护；

四是支撑了计划到市场过渡的稳定性。电力交易向市场化过渡需要一个稳妥有序的过程，从逐步放开发用电计划开始，价格双轨制即开始运行。在保障基本收益的前提下，极大促进了竞争性市场的快速发展和市场主体的成熟；

五是促进了新能源的快速发展。我国新型电力系统建设，离不开新能源的快速发展，虽然新能源补贴不断退坡，但仍然迟于技术的进步和成本的下降，分价区的新能源电价促进了我国风光电装机的快速增长；

六是促进了电网建设和跨省区送电。政府制定用户目录电价，在电网以购销差价为主要收入期间，有利于释放部分资金开展电网建设，特别是西电东送等跨区送电战略实施以来，进一步促进了特高压线路的快速建设，加快西部的低成本电力向东输送。

（二）政府定价已不适应市场要求

不过，时至今日，政府定价已不适应市场要求。2019年，国家发改委印发《关于全面放开经营性电力用户发用电计划的通知》（发改运行【2019】1105号），明确了居民、农业、重要公用事业和公益性服务等行业电力用户以及电力生产供应所必需的厂用电和线损之外的经营性电力用户的发用电计划原则上全部放开。

但文件规定和实际执行出现了一定偏差：

一是价格机制没有支撑发用电计划的放开。基准电价和目录电价并存，煤机发电量中仍有30%左右执行政府定价，其他电量以降价形式参与市场；

二是由于电力市场仍处于单边让利状态，发电企业主观上仍然希望保留部分政府定价电量，以保障基本收益，而后通过在市场电量中让利以获得更多用户；

三是在供需矛盾发生逆转的情况下，政府制定的目录电价会影响市场电价的科学形成，交易电价的上涨会使得部分用户退市而不利于市场的良性发展；

四是政府定价的存在不利于顺价模式的市场电价形成。由价差模式向顺价模式转变形成用户电价，是通过市场供需发现电力价格的唯一方式，是由计划模式过渡到市场模式的重要标志之一；

五是政府定价不能客观反映电力时间价值和空间价值；

六是不利于远方电力和当地电力同台竞争，现货市场中容易出现大规模不平衡资金。

电价市场化改革未来难点

2021年以来，美国货币宽松政策的影响全球大宗商品价格上涨，同时后疫情时期我国经济快速复苏，2021年前三季度出口金额同比大幅增长，多种因素叠加造成国内煤炭、天然气和电力等能源需求大幅增长，在国内供给不足的情况下也影响了进口煤炭、天然气价格的快速上涨。一次能源供需矛盾严重影响电力系统稳定运行，对电力价格市场化改革带来极大压力。

多年来能源供应宽松带来的电力价格下行的惯性思维需要调整。由于过去批发侧市场单边让利，没有把上游燃料成本变化有效传递到用户侧，转变用户用电价格只降不升的传统思维是难点之一。批发侧电力价格是基于较低的煤炭、天然气价格的市场让利竞争模式。以火电为主要供给主体的电力生产以既定的固定成本和较低的变动成本成为整个社会用电需求的主要支撑和能源基石，从而形成了以低价高碳的电力价格对下游产品的能源补贴。反之，大幅波动上涨的一次能源价格对电力成本和用户电价的催涨必然会对社会经济、出口贸易带来影响，进一步传递到居民生活成本中。

除了对社会经济发展的影响，电价市场化也会给电力系统带来阶段性影响。一是发电侧对电力价格的需求完全来源于成本驱动，大幅度波动的市场价格难以维持较为稳定的收益预期；二是电网侧需要充分考虑交叉补贴的资金来源。电力价格较低时期交叉补贴矛盾较小，电力价格上升时期交叉补贴矛盾将会被放大；三是售电公司风险会增加。固定差价为主要盈利的模式，在电力价格波动较大的情况下，不利于没有发电或负荷背景的售电公司稳定经营。同时，如果电网代购电模式的长期大规模存在也不利于售电市场的竞争；四是低价电源分布不平衡。部分省区低价电源电量不足以覆盖居民、农业和公益性事业所需用电量，不足部分通过市场化采购，期间存在盈亏变化，或需要二次向用户分摊；五是电价市场化尚不彻底，除煤电外，燃机、水电新能源、核电尚未完全市场化，在同平台参与竞争的情况下，由于没有容量市场或容量补偿机制，各类电源的竞争力差异较大；六是大规模风光新能源并网的出力特性影响现货交易价格，造成高峰时段火电没机会出力、低谷时段火电没出力份额的错配。

发电企业的对策选择

一是改革管理体制。当前发电企业的主要管理体系采用以安全生产为中心的生产运营模式，传统运营模式在计划体制下能够有效组织生产满足电力需求。在进一步放开各类电源发电计划后，市场定价成为主流，原有的管理体制需要做出调整。笔者建议建立以财务管理为中心、市场营销为经营工作龙头的运营管理体制。通过建立电力市场大区事业部，或组建区域扁平化管理体制，打通生产、运营、财务和电力、煤炭市场的关系。生产运营全过程管理思路由市场竞争获得的份额决定。企业价值创造取决于机组固定成本水平、可变成本管理能力、机组的灵活性和风险承受能力。发电企业的管理体制必须要主动适应市场的需要，从机构设置、人员配备、业务流程、风险防控、信息化平台方面向市场转型，发电、售电和平台服务形成连贯的精益化管理体系，对外向需求驱动转型，对内向质量效益转型，核心是向创新驱动转型，形成外部竞争在内部管理中的投射，实现管理体制的优化完善。

二是建立大营销战略。营销战略是立足企业长期远景目标下的路径选择，围绕“双碳”目标，构建以新能源为主体的新型电力系统，立足国家能源“十四五”规划，研究建立大营销战略具有重要意义。提升市场竞争能力，确定以市场占有率将为主的核心指标，在加快抢占水风光等新能源资源的前提下，以电网网架结构规划、特高压送电配套和潮流分布等为考虑因素，依托新能源基地，布局调峰机组、抽蓄电站等，把高质量发展的布局优势作为市场优势的先天条件，一切运营优化和竞争管理均可在此基础上进一步开展。同时，建立区域一体化营销体系，通过市场化运营分类开展差异化竞争，让每一个电源项目都能够在市场中找到自己的位置。

三是加强市场策略。坚持市场导向，强化要素管控，加强市场的研判和策略执行。聚焦突出矛盾，煤电价格矛盾是在特定历史环境中形成发展，需要长期关注，既要关注煤价上行，更要防范煤价下行期间的电价风险，切勿把临时调控当做常态政策；聚焦绿色竞争问题，清洁能源的消费比例对传统发电、输电行业的影响较大，发电间歇性波动和市场配套措施增加的电力系统成本如何进行疏导将是重要课题；聚焦关键环节，电力市场是一个有机整体，无论是中长期市场、现货市场还是辅助服务市场都应该协调统一。当前市场不成熟时期也是套利空间最大的阶段，研究市场各阶段衔接过程中存在的问题有利于当期效益提升，也有助于市场的完善；聚焦行业发展，发输配售组成电力行业各个环节，任何一个薄弱环节都不利于整个行业的高质量发展，需要研究好政府和市场的关系，扩大行业在国民经济中的价值创造能力，在竞争中实现共赢。

（图片来源：veer图库）